良好的財(cái)富治理離不開(kāi)信托制度，我國(guó)《信托法》實(shí)施已近20年，但與信托實(shí)施配套的三大基本法律制度至今尚未得到確認(rèn)和建立。本文認(rèn)為，國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快制定《信托機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》，明確不同類型信托機(jī)構(gòu)的定位和業(yè)務(wù)范圍，區(qū)分不同功能的營(yíng)業(yè)信托標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施差別化的分類監(jiān)管，建立不同經(jīng)營(yíng)主體監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)制度。

良好的財(cái)富治理離不開(kāi)信托制度

人類活動(dòng)的一個(gè)極其重要的層面，就是進(jìn)行財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移與財(cái)產(chǎn)管理，并通過(guò)更有效的制度設(shè)計(jì)使財(cái)富發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，這是人類文明得以持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在原因之一。得益于20世紀(jì)70年代末開(kāi)始的改革開(kāi)放，我國(guó)已經(jīng)成功步入中高收入社會(huì)，創(chuàng)造和積累了巨量的私人財(cái)富，財(cái)富治理問(wèn)題的重要性和緊迫性日益顯現(xiàn)。如何在風(fēng)險(xiǎn)管理、投資理財(cái)、代際分配和傳承、促進(jìn)社會(huì)和諧、推動(dòng)社會(huì)公平和社會(huì)進(jìn)步等一系列環(huán)節(jié)對(duì)私人財(cái)富進(jìn)行良好的治理，以更好地發(fā)揮財(cái)富的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，在當(dāng)下已不僅僅是財(cái)富擁有者的私人問(wèn)題，而是一個(gè)事關(guān)國(guó)家高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)性問(wèn)題。而傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移制度(買賣、贈(zèng)與和繼承)和財(cái)產(chǎn)管理制度(代理、行紀(jì)、有限合伙和投資公司)顯然已經(jīng)無(wú)法滿足對(duì)于良好的財(cái)富治理的需求，相比之下，信托制度則能發(fā)揮更大的治理作用，在許多方面甚至是無(wú)法替代的作用。

信托作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)制度，不屬于傳統(tǒng)意義上的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移與財(cái)產(chǎn)管理制度，而是一項(xiàng)創(chuàng)新的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移與財(cái)產(chǎn)管理制度?，F(xiàn)代信托的基本法律結(jié)構(gòu)是：委托人為了特定的目的(稱為;信托目的)而將自己的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到受托人名下，受托人對(duì)該財(cái)產(chǎn)(稱為;信托財(cái)產(chǎn))以所有權(quán)人的身份，按照信托目的的要求，為了受益人的利益或者特定目的而持有、管理和處分信托財(cái)產(chǎn)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，信托就是借助受托人的設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)委托人在財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移和財(cái)產(chǎn)管理方面的特殊需要，它以信托財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移(委托人將設(shè)立信托的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到受托人名下)為出發(fā)點(diǎn)，以信托財(cái)產(chǎn)的管理(受托人以所有權(quán)人身份加以運(yùn)用和處分)為中心點(diǎn)，以信托目的的實(shí)現(xiàn)(按照委托人的意愿分配信托利益)為歸宿點(diǎn)。信托憑借所有權(quán)與受益權(quán)的分離性、信托目的的靈活性、信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性、信托管理的連續(xù)性等制度創(chuàng)新，從而使其具備了傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移與財(cái)產(chǎn)管理制度所不具有的靈活、有效、安全等更為優(yōu)良的財(cái)富治理功能。

現(xiàn)代信托獨(dú)特的財(cái)富治理機(jī)能主要體現(xiàn)在以下方面：

財(cái)富傳承功能。未來(lái)20年將是中國(guó)私人財(cái)富代際傳承的關(guān)鍵窗口期。財(cái)富傳承表面上看是財(cái)富擁有者的私人問(wèn)題，實(shí)際上是一個(gè)社會(huì)性問(wèn)題。傳承得好，財(cái)富平穩(wěn)延續(xù)、家庭和諧安寧、企業(yè)順利交接班、財(cái)富的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益得以繼續(xù)發(fā)揮;傳承得不好，家庭紛爭(zhēng)不止、企業(yè)經(jīng)營(yíng)震蕩、財(cái)富的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益貶損;而要和諧、有序、平穩(wěn)地傳承，在制度安排上則離不開(kāi)信托。因?yàn)橹挥袑⑿枰獋鞒械呢?cái)富置入信托，通過(guò)受托人持有家庭財(cái)產(chǎn)，才能夠在法律上構(gòu)建財(cái)富代際傳承所需要的家庭共同所有權(quán)形式。換言之，離開(kāi)信托，財(cái)富難以平穩(wěn)傳承。

保障促進(jìn)功能。為特定的家庭成員提供生活和事業(yè)保障一直是信托的傳統(tǒng)功能。在英美國(guó)家，委托人廣泛利用信托來(lái)照顧諸如境遇不好而貧窮的家屬、未成年的家屬、失能的家屬、具有浪費(fèi)習(xí)性的家屬等需要特別保障的家庭成員，并利用信托來(lái)為后代的教育、事業(yè)的發(fā)展等提供成長(zhǎng)資金。此外，現(xiàn)代信托的一個(gè)重要發(fā)展動(dòng)向，就是信托的社會(huì)化，即信托已經(jīng)擺脫傳統(tǒng)意義上僅為富人提供服務(wù)的狹隘范疇，也成為造福社會(huì)大眾的一種工具。信托的這種功能集中表現(xiàn)為各式各樣的;員工利益信托。員工利益信托的形式繁多，最普遍的是;養(yǎng)老金信托(Pension Trust)，它是許多國(guó)家實(shí)施養(yǎng)老金計(jì)劃的重要形式。由于引進(jìn)了信托設(shè)計(jì)，雇員養(yǎng)老金得到了有效管理，雇員的養(yǎng)老金實(shí)際上將不斷增長(zhǎng)，從而不僅有助于提高雇員工作的主動(dòng)性，而且有助于社會(huì)安全和穩(wěn)定。我國(guó)現(xiàn)行的企業(yè)年金也普遍采取了;企業(yè)年金信托的形式。

風(fēng)險(xiǎn)管理功能。由于信托財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性，可以有效發(fā)揮;破產(chǎn)隔離作用，因而信托也被廣泛運(yùn)用于各種交易的風(fēng)險(xiǎn)管理，成為一種新的風(fēng)險(xiǎn)管理工具，發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管理功能。在國(guó)際上，信托在資產(chǎn)證券化項(xiàng)目、各種交易保證金及各種預(yù)收款的管理、大型項(xiàng)目(如海底電纜鋪設(shè)、跨海大橋建設(shè)等)建設(shè)資金的管理等方面均發(fā)揮了巨大的基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)隔離功能，從而有效防范了相關(guān)交易主體的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，確保了交易的安全。

公司治理功能?，F(xiàn)代公司治理的核心有兩個(gè)：一是保護(hù)中小股東的利益;二是建立有效的激勵(lì)體系包括股權(quán)激勵(lì)。現(xiàn)代信托適應(yīng)公司發(fā)展的需要，也被普遍應(yīng)用于公司治理的完善。在美國(guó)，首先創(chuàng)設(shè)了;表決權(quán)信托(Voting Trust)，用以穩(wěn)定公司管理、協(xié)助公司重整、防止相競(jìng)爭(zhēng)的其他公司控制本公司，以及保護(hù)少數(shù)股東權(quán)利。此外，信托還被廣泛運(yùn)用于建立股權(quán)激勵(lì)。股權(quán)激勵(lì)信托的形式很多，在美國(guó)，運(yùn)用較多的有;利潤(rùn)分享信托(Profit-sharing Trust)和股份分紅信托(Stock Bonus Trust)，前者指公司將其一定數(shù)量或比例的純收益交付信托，約定在將來(lái)一定時(shí)期將信托利益分配給所有或部分員工，以使他們能分享企業(yè)的利潤(rùn);后者指由公司出資設(shè)立信托，向?qū)ζ髽I(yè)發(fā)展有卓越貢獻(xiàn)的員工予以獎(jiǎng)勵(lì)，并使他們有機(jī)會(huì)購(gòu)買公司股份，成為公司股東。在我國(guó)，信托也被普遍應(yīng)用于管理層持股計(jì)劃和員工持股計(jì)劃。

公益慈善功能。信托設(shè)計(jì)一直在社會(huì)公益促進(jìn)方面扮演著極其重要的角色。在中世紀(jì)，英國(guó)人就習(xí)慣于利用信托設(shè)計(jì)就自己的土地為教會(huì)設(shè)定利益，以推進(jìn)宗教事業(yè)的發(fā)展。今天，社會(huì)公益領(lǐng)域覆蓋面更廣，公益(慈善)信托的利用也更頻繁。在英美，舉凡宗教、慈善、學(xué)術(shù)、教育、醫(yī)學(xué)、科研等公益事業(yè)，無(wú)不得益于公益(慈善)信托的實(shí)施。我國(guó)《信托法》和《慈善法》也確立了公益信托和慈善信托，信托公司在開(kāi)展公益信托和慈善信托方面也進(jìn)行了不少嘗試。信托在我國(guó)公益慈善事業(yè)的發(fā)展中已扮演越來(lái)越重要的角色。

廉政促進(jìn)功能。為防止政府決策階層的私人事務(wù)與其政府職務(wù)產(chǎn)生利益沖突以至于影響決策的公正性和客觀性，現(xiàn)代法律對(duì)此有多種監(jiān)控設(shè)計(jì)。在美國(guó)，信托概念也被引入了這種監(jiān)控設(shè)計(jì)之中，從而產(chǎn)生了一種特殊的信托設(shè)計(jì)——;盲目信托(Blind Trust) 。擁有一定職務(wù)以上的政府官員在諸多的監(jiān)控設(shè)計(jì)中，可以選擇盲目信托，即將其私人財(cái)產(chǎn)交由獨(dú)立于其影響之外的受托人管理處分，委托人被禁止知曉信托財(cái)產(chǎn)管理處分的詳情，也不得保留對(duì)信托的干預(yù)權(quán)，因而對(duì)信托的實(shí)施情況一無(wú)所知，此即;盲目二字的由來(lái)。盲目信托的功能在于，透過(guò)委托人對(duì)信托事務(wù)的;盲目以降低政府決策官員;因私害公或;假公濟(jì)私的機(jī)會(huì)，從而保證決策的客觀與公正。

理財(cái)及投融資功能?？萍嫉耐伙w猛進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使社會(huì)財(cái)富結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大的變化，由過(guò)去以不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)為核心的財(cái)富形態(tài)，逐步發(fā)展為今天以金融資產(chǎn)為核心的財(cái)富形態(tài)。相應(yīng)地，信托財(cái)產(chǎn)的管理方式也發(fā)生了重大的變化，從過(guò)去以保管、出租、出售為主的管理方式，逐步發(fā)展為今天以各種融資和投資為主要管理方式。其結(jié)果是，一方面受托人尤其是信托機(jī)構(gòu)通過(guò)自己的專業(yè)管理活動(dòng)促進(jìn)了受托財(cái)產(chǎn)的保值增值，另一方面信托機(jī)構(gòu)通過(guò)金融化的方式管理著巨額的信托資產(chǎn)，使現(xiàn)代信托具有了強(qiáng)大的金融功能，在經(jīng)濟(jì)生活中日益發(fā)揮重要的投融資作用。

健全信托實(shí)施的配套制度

信托法律制度的建設(shè)其實(shí)是一個(gè)體系。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)樾磐兄贫葘?shí)際上是在我國(guó)原有;名實(shí)合一的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度之外，另行建立了一項(xiàng);名實(shí)分離的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。在引入信托制度之前，我國(guó)僅存在以民法所確立的絕對(duì)所有權(quán)概念為基礎(chǔ)的單一財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，其典型特點(diǎn)就是;名實(shí)合一，即財(cái)產(chǎn)的權(quán)利與實(shí)際利益均由財(cái)產(chǎn)權(quán)人享有，與此相適應(yīng)，我國(guó)原有的財(cái)產(chǎn)法律體系包括財(cái)務(wù)制度、稅收制度、過(guò)戶登記制度等均是以上述絕對(duì)所有權(quán)概念為基礎(chǔ)而建立的。但是，在引入信托制度之后，我國(guó)又以《信托法》所確立的信托財(cái)產(chǎn)概念為基礎(chǔ)，建立了一項(xiàng)嶄新的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，其典型特點(diǎn)就是;名實(shí)分離，即財(cái)產(chǎn)的權(quán)利名義與實(shí)際利益發(fā)生了分離，財(cái)產(chǎn)的權(quán)利名義由受托人享有，而實(shí)際利益則由受益人享有。顯然，我國(guó)原有建立在;名實(shí)合一基礎(chǔ)上的財(cái)產(chǎn)法律體系已無(wú)法簡(jiǎn)單地適用于信托財(cái)產(chǎn)關(guān)系，而必須加以體系化的重構(gòu)，以適應(yīng)信托這一新型財(cái)產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施的需要，否則，不僅會(huì)嚴(yán)重影響信托優(yōu)良的財(cái)富治理功能的發(fā)揮，也會(huì)與我國(guó)引進(jìn)信托制度的立法初衷背道而馳。

我國(guó)《信托法》自2001年頒布實(shí)施以來(lái)已近20年，但與信托實(shí)施配套的三大基本法律制度至今尚未得到確認(rèn)和建立，由此嚴(yán)重制約了信托財(cái)富治理功能的全面發(fā)揮，信托本來(lái)具有的管理財(cái)富風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)財(cái)富分配和諧、實(shí)現(xiàn)財(cái)富有序傳承、助力財(cái)富推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步等方面的作用不僅沒(méi)有得到應(yīng)有的體現(xiàn)，也極大削弱了財(cái)富的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

一是信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移制度沒(méi)有得到執(zhí)行。信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是信托制度的基石，即設(shè)立信托，委托人須將信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利轉(zhuǎn)移到受托人名下。我國(guó)《信托法》第二條規(guī)定：;本法所稱信托，是指委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的進(jìn)行管理或處分的行為。這里，雖然沒(méi)有直接規(guī)定信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)需要轉(zhuǎn)移給受托人，而是使用了;委托給三個(gè)字，但回顧《信托法》的起草歷程，在立法本意上，我國(guó)《信托法》使用;委托給一詞，主要是為了避免與民法的所有權(quán)概念相沖突，本身并無(wú)否定信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移行為之意。恰恰相反，通觀《信托法》全文，信托的設(shè)立必須依法建立在財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)上。實(shí)踐中，信托公司接受信托業(yè)務(wù)也均要求委托人履行將信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利轉(zhuǎn)移給受托人的手續(xù)。問(wèn)題是，有關(guān)辦理財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)的行政機(jī)構(gòu)對(duì)此并不理解，因而通常并不承認(rèn)信托文件作為設(shè)立信托時(shí)轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)權(quán)的依據(jù)，結(jié)果是，要么采取;陰陽(yáng)合同的方式即另簽一份財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同來(lái)辦理信托項(xiàng)下的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)，從而造成交易關(guān)系的混亂，容易發(fā)生法律爭(zhēng)端;要么是放棄設(shè)立信托的想法，從而使巨額的財(cái)產(chǎn)(如股權(quán)、股票、不動(dòng)產(chǎn)等)難以進(jìn)入信托的治理范疇，特別是企業(yè)尤其是上市公司無(wú)法通過(guò)信托有序安排傳承，削弱了信托本來(lái)應(yīng)有的和諧、有序分配和傳承功能。

解決這個(gè)問(wèn)題其實(shí)并不復(fù)雜，這里涉及的僅僅是對(duì)《信托法》的理解和執(zhí)行問(wèn)題。從司法層面，建議由最高人民法院對(duì)《信托法》進(jìn)行司法解釋，明確信托的設(shè)立可以依據(jù)信托文件辦理信托財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù);從行政層面，建議由國(guó)務(wù)院發(fā)文明確辦理有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)的行政機(jī)構(gòu)應(yīng)承認(rèn)信托文件可以直接作為辦理信托財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)的法律文件。

二是信托登記缺乏操作制度?！缎磐蟹ā返谑畻l第一款規(guī)定：;設(shè)立信托，對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理信托登記。第二款規(guī)定：;未依照前款規(guī)定辦理信托登記的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)辦登記手續(xù);不補(bǔ)辦的，該信托不產(chǎn)生效力。這就是我國(guó)的信托登記制度?！缎磐蟹ā焚x予信托登記以非常嚴(yán)重的法律后果，應(yīng)登記而未補(bǔ)辦登記的，信托不發(fā)生效力。但《信托法》關(guān)于信托登記的規(guī)定顯然過(guò)于簡(jiǎn)單和含糊，有關(guān)登記的范圍、如何登記、由誰(shuí)登記等事項(xiàng)一概不清，實(shí)務(wù)上根本無(wú)法操作。由于沒(méi)有配套的信托登記操作制度，導(dǎo)致實(shí)踐中根本無(wú)法以上述需要進(jìn)行信托登記的財(cái)產(chǎn)(尤其是不動(dòng)產(chǎn))設(shè)立信托，就是以此類財(cái)產(chǎn)設(shè)立公益(慈善)信托也無(wú)計(jì)可施，更別談信托對(duì)此類財(cái)產(chǎn)的其他治理功能了。因此，完善信托法律制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是建立配套的信托登記操作制度，該項(xiàng)制度的建立屬于國(guó)務(wù)院的職能，建議由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式加以具體規(guī)定，明確登記范圍、登記機(jī)構(gòu)、登記手續(xù)、登記內(nèi)容等事項(xiàng)。

三是信托稅制的缺失。從國(guó)際上看，無(wú)論是信托發(fā)源地的英美國(guó)家，還是引進(jìn)信托制度的日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，均在建立信托制度的同時(shí)，以自己的方式確立了信托稅制。然而，迄今為止，我國(guó)還沒(méi)有建立起與信托制度相適應(yīng)的稅收體系。信托稅制的缺失，已經(jīng)造成了嚴(yán)重的后果：一方面，信托的;管道稅收地位沒(méi)有確立，信托財(cái)產(chǎn)在轉(zhuǎn)移階段將面臨雙重甚至多重征稅情形，從而無(wú)形中增加信托的交易成本，使得實(shí)際上難以設(shè)立股權(quán)信托或者不動(dòng)產(chǎn)信托，信托對(duì)此類財(cái)產(chǎn)的治理功能無(wú)法發(fā)揮;另一方面，公益(慈善)信托的稅收優(yōu)惠地位沒(méi)有確立，無(wú)法享受與公益法人相同的稅收優(yōu)惠政策，嚴(yán)重制約了信托推動(dòng)社會(huì)公平和社會(huì)進(jìn)步功能的發(fā)揮。此外，信托稅制的缺失，不僅會(huì)造成信托當(dāng)事人不合理的稅負(fù)，還會(huì)產(chǎn)生信托當(dāng)事人本應(yīng)繳納的稅款卻無(wú)法繳納的后果。不合理稅負(fù)主要發(fā)生在信托財(cái)產(chǎn)與信托當(dāng)事人(委托人、受托人和受益人)之間轉(zhuǎn)移的環(huán)節(jié)，而稅收流失則主要發(fā)生在信托存續(xù)期間、受托人管理信托財(cái)產(chǎn)的環(huán)節(jié)，在納稅主體、納稅環(huán)節(jié)、應(yīng)稅稅目、稅率等方方面面均無(wú)法直接適用現(xiàn)行稅制，由此，本該繳納稅款也無(wú)從征收，導(dǎo)致稅賦流失。

因此，構(gòu)建獨(dú)立的信托稅制，對(duì)避免信托當(dāng)事人不合理稅賦、防止合理稅賦流失、有效發(fā)揮信托的財(cái)富治理功能，具有重要的意義。至于信托稅制的形成機(jī)制，可以根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行稅收的形成機(jī)制，從三個(gè)渠道進(jìn)行：一是對(duì)于信托可能涉及的新的稅收種類，如贈(zèng)與稅、遺產(chǎn)稅，建議由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的方式加以解決;二是對(duì)于信托存續(xù)期間、受托人管理信托財(cái)產(chǎn)環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的稅收征收問(wèn)題，建議由國(guó)務(wù)院修改相應(yīng)稅收條例的方式加以解決;三是對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)在信托當(dāng)事人之間轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)產(chǎn)生的重復(fù)征稅問(wèn)題，建議先由稅收行政機(jī)關(guān)通過(guò)規(guī)章、通知等方式加以解決。

建立營(yíng)業(yè)信托法律制度

《信托法》第三條規(guī)定：;委托人、受托人和受益人(以下統(tǒng)稱信托當(dāng)事人)在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行民事、營(yíng)業(yè)、公益信托活動(dòng)，適用本法。該條提出了;民事信托和;營(yíng)業(yè)信托的概念，雖然法律本身沒(méi)有對(duì)兩者之間的區(qū)別做出進(jìn)一步界定，但依法理通常;民事信托可以理解為非營(yíng)業(yè)受托人從事的信托活動(dòng)，;營(yíng)業(yè)信托可以理解為營(yíng)業(yè)受托人(信托機(jī)構(gòu))從事的信托活動(dòng)。由于我國(guó)長(zhǎng)期缺乏信托的傳統(tǒng)，當(dāng)前我國(guó)信托的實(shí)踐主要表現(xiàn)為營(yíng)業(yè)信托的實(shí)踐，主要由營(yíng)業(yè)受托人即信托機(jī)構(gòu)開(kāi)展的營(yíng)業(yè)信托為主導(dǎo)推動(dòng)信托事業(yè)的發(fā)展，非營(yíng)業(yè)受托人開(kāi)展的民事信托活動(dòng)尚不發(fā)達(dá)。因此，信托的財(cái)富治理功能在我國(guó)是否能夠得到全面發(fā)揮，與信托機(jī)構(gòu)及其開(kāi)展的營(yíng)業(yè)信托活動(dòng)是否受到規(guī)范管理、得到健康發(fā)展息息相關(guān)。

從當(dāng)前的實(shí)踐看，我國(guó)目前本質(zhì)上從事?tīng)I(yíng)業(yè)信托活動(dòng)的信托機(jī)構(gòu)均被視為金融機(jī)構(gòu)而被納入金融監(jiān)管，主要由兩大類機(jī)構(gòu)構(gòu)成：一類是信托公司，屬于;信托綜合店，可以開(kāi)展各種形式、發(fā)揮各種財(cái)富治理功能的營(yíng)業(yè)信托活動(dòng);另一類是各類資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，主要通過(guò)設(shè)立和管理各類理財(cái)產(chǎn)品，開(kāi)展各種資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，發(fā)揮投資理財(cái)功能，就其理財(cái)產(chǎn)品所涉及的投資人和管理人的基礎(chǔ)法律關(guān)系而言，本質(zhì)上屬于信托關(guān)系，因此可以說(shuō)屬于;信托專營(yíng)店。對(duì)于上述本質(zhì)上從事?tīng)I(yíng)業(yè)信托活動(dòng)的信托機(jī)構(gòu)，我國(guó)目前并沒(méi)有建立起統(tǒng)一的監(jiān)督管理制度。我國(guó)《信托法》區(qū)分民事信托與營(yíng)業(yè)信托，在立法本意上是為了將信托機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的營(yíng)業(yè)信托統(tǒng)一納入《信托法》的適用范圍之內(nèi)，但對(duì)于信托機(jī)構(gòu)的組織和管理，《信托法》本身并沒(méi)有做出具體規(guī)范，其第四條只是授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體辦法。遺憾的是，《信托法》已經(jīng)頒布實(shí)施近20年，但關(guān)于信托機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理制度迄今為止國(guó)務(wù)院尚未制定出臺(tái)，具體的監(jiān)督管理仍然由對(duì)口的金融監(jiān)管部門依據(jù)部門規(guī)章進(jìn)行。

信托機(jī)構(gòu)法律制度的缺失，導(dǎo)致實(shí)踐中營(yíng)業(yè)信托的邊界不清晰，市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不同、法律形式不同、監(jiān)管要求不同，造成了營(yíng)業(yè)信托市場(chǎng)的功能缺失和經(jīng)營(yíng)混亂：一是作為;信托綜合經(jīng)營(yíng)店的信托公司，長(zhǎng)期以來(lái)主要開(kāi)展發(fā)揮理財(cái)功能的理財(cái)信托(實(shí)踐中表現(xiàn)為各種投資性的理財(cái)產(chǎn)品)，全面發(fā)揮各種財(cái)富治理功能的服務(wù)信托沒(méi)有得到有效開(kāi)展，信托公司作為綜合財(cái)富管理機(jī)構(gòu)的社會(huì)效應(yīng)沒(méi)有充分顯現(xiàn)。二是對(duì)于信托公司的理財(cái)信托產(chǎn)品和作為;信托專營(yíng)店的其他各類資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理產(chǎn)品，由于沒(méi)有營(yíng)業(yè)信托的具體標(biāo)準(zhǔn)，既難以進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，對(duì)理財(cái)投資者也難以提供統(tǒng)一的法律保護(hù)。三是難以營(yíng)造營(yíng)業(yè)信托經(jīng)營(yíng)主體之間公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。我國(guó)目前對(duì)于理財(cái)活動(dòng)是按照經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同分別由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，而由于對(duì)理財(cái)活動(dòng)尤其是;集合理財(cái)活動(dòng)缺乏統(tǒng)一的法律認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因此，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)理財(cái)活動(dòng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并不一致，有寬有嚴(yán)，有松有緊，甚至建立不合理的;部門壁壘，導(dǎo)致在同一市場(chǎng)上經(jīng)營(yíng)相同業(yè)務(wù)的各理財(cái)經(jīng)營(yíng)主體僅因監(jiān)管部門不同，便面臨不同的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。雖然2018年人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)以及外管局等四部委聯(lián)合發(fā)布了統(tǒng)一資產(chǎn)管理行業(yè)監(jiān)管的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(銀發(fā)〔2018〕106號(hào)文，簡(jiǎn)稱資管新規(guī))，但并沒(méi)有明確其上位法是《信托法》，仍然存在法律適用上的不確定性。

鑒于此，建議國(guó)務(wù)院盡快制定《信托機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》，明確不同類型信托機(jī)構(gòu)的定位和業(yè)務(wù)范圍，區(qū)分不同功能的營(yíng)業(yè)信托標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施差別化的分類監(jiān)管，建立不同經(jīng)營(yíng)主體監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)制度，以全面發(fā)揮信托的優(yōu)良財(cái)富治理功能，同時(shí)杜絕當(dāng)前資產(chǎn)管理市場(chǎng)的亂象，營(yíng)造資產(chǎn)管理市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，并對(duì)理財(cái)信托的投資者和服務(wù)信托的委托人提供統(tǒng)一而更加嚴(yán)密的法律保護(hù)。