日前，全國人大常委會(huì)公布了《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法(草案)》，向全社會(huì)公開征求意見。筆者認(rèn)為，國家監(jiān)察法立法應(yīng)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)兩大目的：一是構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制、機(jī)制，為加大反腐敗力度，提高反腐敗效率和質(zhì)量提供法律支撐;二是規(guī)范反腐敗機(jī)構(gòu)及其工作人員履行監(jiān)察職責(zé)和行使監(jiān)察權(quán)力的行為，防止其濫用職權(quán)，為保障人權(quán)、保護(hù)被監(jiān)察人員的合法權(quán)益提供法律保障。

審視目前公布的《監(jiān)察法(草案)》的整個(gè)條文，應(yīng)該說，這兩個(gè)目的都得到了立法者的重視，在;草案中都有比較好的體現(xiàn)。但是，;草案在兼顧這兩個(gè)目的上也有不足之處，有加以進(jìn)一步改進(jìn)、完善的較大空間。

就;構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制、機(jī)制，加大反腐敗力度，提高反腐敗效率和質(zhì)量的目的而言，《監(jiān)察法(草案)》主要設(shè)計(jì)和規(guī)定了下述五個(gè)方面的規(guī)范和制度：

其一，中國共產(chǎn)黨對(duì)國家監(jiān)察工作進(jìn)行全面和直接的領(lǐng)導(dǎo)，保障國家監(jiān)察工作始終堅(jiān)持正確的政治方向(見;草案第2條)。比較現(xiàn)行反腐體制，追究公職人員職務(wù)犯罪的反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)均直接隸屬于檢察機(jī)關(guān)。依《監(jiān)察法(草案)》，這些機(jī)構(gòu)將轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機(jī)關(guān)，與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公。這無疑將提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

其二，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)均由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，向人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督;縣級(jí)以上地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)同時(shí)對(duì)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)和接受其監(jiān)督(見;草案第六、七條)。比較現(xiàn)行行政監(jiān)察體制，監(jiān)察部直接隸屬于國務(wù)院，縣級(jí)以上地方行政監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)政府。很顯然，《監(jiān)察法(草案)》所設(shè)計(jì)的監(jiān)察委員會(huì)的法律地位將高于現(xiàn)在的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。

其三，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，任何組織和個(gè)人不得拒絕、阻礙或者干涉監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務(wù)，不得對(duì)其打擊報(bào)復(fù)(見;草案第10條)。比較現(xiàn)行三個(gè)訴訟法，均規(guī)定的是：人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和和個(gè)人(而非;任何組織和個(gè)人)的干涉。如此看來，《監(jiān)察法(草案)》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的保障力度甚至高于司法機(jī)關(guān)。

其四，監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋，監(jiān)察對(duì)象包括黨和國家機(jī)關(guān)、民主黨派、國有企事業(yè)組織、基層群眾性自治組織中從事公共管理的六類公職人員(見;草案第12條)。比較現(xiàn)行行政監(jiān)察制度，監(jiān)察對(duì)象僅限于國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，范圍大為擴(kuò)張。

其五，監(jiān)察機(jī)關(guān)可行使查封、扣押、凍結(jié)、搜查、留置等15項(xiàng)監(jiān)察權(quán)限和手段(見;草案第4、5章)。比較現(xiàn)行行政監(jiān)察制度，監(jiān)察措施主要限于查詢、復(fù)制、凍結(jié)、扣留、封存5 項(xiàng)，《監(jiān)察法(草案)》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限手段大為增加。與2016年全國人大常委;關(guān)于開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定比，這些權(quán)限和手段又增加了技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境(分別見;草案第29、30、31條)等3項(xiàng)。

以上五個(gè)方面，對(duì)于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法立法;構(gòu)建集中統(tǒng)一和權(quán)威高效的反腐體制、機(jī)制的目的，其力度無疑是既大且實(shí)的。

在;規(guī)范反腐敗機(jī)構(gòu)及其工作人員行使職權(quán)行為，防止其濫用職權(quán)，保護(hù)被監(jiān)察人員人權(quán)和其他合法權(quán)益的立法目的方面，《監(jiān)察法(草案)》同樣也做出了很大努力，為此設(shè)計(jì)和確立了一系列相應(yīng)的規(guī)范、制度。這些規(guī)范和制度則主要包括下述五個(gè)方面：

其一，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員行使職權(quán)行為實(shí)行全方位監(jiān)督，包括人大監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及檢察對(duì)監(jiān)察的一定制約(分別見;草案第6、7、45、53條)。

其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)必須嚴(yán)格遵循程序，其內(nèi)部問題線索處理、調(diào)查、審理等各部門之間須建立相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制(見;草案第36條)。

其三，監(jiān)察人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施時(shí)，均應(yīng)出示證件，出具書面通知，由二人以上進(jìn)行，形成筆錄或者報(bào)告、意見等書面材料，并由相關(guān)人員簽字蓋章(見;草案第40條)。

其四，留置應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或備案(省級(jí)以下留置經(jīng)批準(zhǔn)，省級(jí)經(jīng)備案);除有礙調(diào)查的，應(yīng)24小時(shí)內(nèi)通知被留置人所在單位或家屬;留置時(shí)間不得超過3個(gè)月，特殊情況延長不得超過3個(gè)月;被留置人的飲食、休息、醫(yī)療服務(wù)應(yīng)予保障;對(duì)之訊問應(yīng)合理安排時(shí)間和時(shí)長等(見;草案第41條)。

其五，嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他違法方式收集證據(jù);嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人;進(jìn)行訊問、查封、扣押等應(yīng)全過程錄音錄相等(見;草案第41條)。

以上五項(xiàng)，在實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法立法;規(guī)范監(jiān)察行為，防止濫用職權(quán)，保護(hù)人權(quán)的立法目的方面，應(yīng)該說是有力和有效的。但是，其力度和有效性與實(shí)現(xiàn)第一項(xiàng)目的方面則有所欠缺。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

其一，《監(jiān)察法(草案)》規(guī)定的某些控制權(quán)力，保障人權(quán)的措施較為抽象，很不具體，這可能給監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員留下了任意解釋、規(guī)避法律制約的空間。

例如，第41條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被留置人進(jìn)行訊問應(yīng)合理安排時(shí)間和時(shí)長。什么是;合理時(shí)間?是晚上11點(diǎn)以前，凌晨7點(diǎn)以后，或者是晚上12點(diǎn)以前，凌晨5點(diǎn)以后?什么是;合理時(shí)長?是一次訊問不得超過4小時(shí)，還是不得超過8小時(shí)?又如，第29條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取技術(shù)調(diào)查措施，應(yīng)履行嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)。什么是;嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)?是應(yīng)經(jīng)本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，還是應(yīng)經(jīng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，或者是應(yīng)經(jīng)人民檢察院或者人民法院批準(zhǔn)?

再如，第45條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，對(duì)于證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見并報(bào)經(jīng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的，可以要求復(fù)議。這一規(guī)定也存在疑義：檢察機(jī)關(guān)決定不起訴，征求監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見，監(jiān)察機(jī)關(guān)如繼續(xù)要求起訴，但檢察機(jī)關(guān)仍堅(jiān)持不起訴，是否其可以最終作出不起訴決定?監(jiān)察機(jī)關(guān)如要求復(fù)議，是向作出決定的檢察機(jī)關(guān)，還是向其上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出?受理復(fù)議的檢察機(jī)關(guān)是否可作出最終決定?對(duì)此，監(jiān)察法立法如果不作出明確的規(guī)定，在實(shí)踐中有人就可能作出不同解釋，使立法的制約目的難于實(shí)現(xiàn)。

其二，《監(jiān)察法(草案)》授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的某些較嚴(yán)重涉及被監(jiān)察人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的調(diào)查措施，如查封、扣押、凍結(jié)、搜查、通緝、限制出境等，但沒有規(guī)定作出這些決定的主體和程序：這些決定是由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員作出，還是由監(jiān)察機(jī)關(guān)某一主管負(fù)責(zé)人作出，或者是應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)全體負(fù)責(zé)人集體決定作出?如果是特別重大的查封、扣押、凍結(jié)、搜查決定，是否應(yīng)經(jīng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?如果監(jiān)察法立法不明確決定主體和程序，就可能發(fā)生濫用這些措施，侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。

其三，《監(jiān)察法(草案)》對(duì)于被監(jiān)察人員的救濟(jì)，目前僅規(guī)定了申訴途徑(見;草案第47條)。但申訴救濟(jì)的力度是很不夠的，難于有效保障監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益。監(jiān)察法立法有必要適當(dāng)引入司法救濟(jì)機(jī)制，即監(jiān)察對(duì)象對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的限制人身自由的強(qiáng)制措施(如留置)、對(duì)財(cái)產(chǎn)的部分強(qiáng)制措施(如查封、凍結(jié)、扣押、搜查等)，以及個(gè)別最嚴(yán)厲的行政處分決定(如開除公職)不服，監(jiān)察法應(yīng)賦予被監(jiān)察對(duì)象向法院提起訴訟的權(quán)利。當(dāng)然，被監(jiān)察對(duì)象向法院起訴，必須以其行為尚不構(gòu)成犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)未向檢察機(jī)關(guān)移交起訴或檢察機(jī)關(guān)決定不起訴為前提。

筆者認(rèn)為，監(jiān)察法立法要實(shí)現(xiàn)既賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊腐敗的足夠權(quán)力和手段，又有效防止其濫用權(quán)力，保護(hù)被監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益的雙重目的，對(duì)《監(jiān)察法(草案)》目前存在的以上三個(gè)的不足，有必要加以適當(dāng)修改和完善。