楊力 上海市法學(xué)會法理法史研究會副會長，上海市交通大學(xué)凱原法學(xué)院第一黨支部書記、教授;

許月 上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院第一黨支部宣傳委員、中國法與社會研究院辦公室主任。

以;知情權(quán)為基礎(chǔ)的政府信息公開，無論在突然發(fā)生、情況不明、后果嚴(yán)重的突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件，還是在已知的三類傳染病或未發(fā)生大規(guī)模流行的疫情應(yīng)對，已取得了階段性成果。

但是，以此次蔓延全國的新冠肺炎疫情信息披露為例，武漢前期疫情的信息披露失責(zé)延宕、確診和疑似病例數(shù)據(jù)公布一度只以收治為標(biāo)準(zhǔn)、部分地區(qū)的信息披露關(guān)鍵要素嚴(yán)重缺漏、各地疫情披露的程度存在較大差異、重點疫區(qū)應(yīng)急用品存量的公布口徑不一、疫情數(shù)據(jù)流于診斷病例通報而缺少深度監(jiān)測報告、疫情學(xué)術(shù)成果的共享機制缺位等，仍給以問責(zé)倒逼為切入點，推動突發(fā)公共衛(wèi)生事件的;結(jié)構(gòu)性信息披露的制度建設(shè)，留下了許多修法討論的空間。

2020年2月5日，習(xí)總書記主持召開中央全國依法治國委員會第三次會議指出，要完善疫情防控相關(guān)立法，加強配套制度建設(shè)。根據(jù)《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《政府信息公開條例》及其他配套制度，重點圍繞突發(fā)公共衛(wèi)生事件的;結(jié)構(gòu)性信息披露相關(guān)條款，提出以下修改建議：

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關(guān)于;新型疫情公布的義務(wù)人規(guī)定。根據(jù)《傳染病防治法》第4條規(guī)定，國家衛(wèi)生行政部門或省一級政府有權(quán)公布乙類以上疫情;同時，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第25條規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會發(fā)布突發(fā)事件的信息。必要時，可以;授權(quán)省級衛(wèi)生行政部門公布疫情。此次疫情延誤公布的關(guān)鍵在于，;新型冠肺不在原來法定的乙類以上疫情之列，而是屬于條例所稱的;突發(fā)事件，即突然發(fā)生、造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病、群體性不明原因的疫情。省一級政府有接到報告后向國家衛(wèi)生行政部門立即報告的法定義務(wù)，由國家衛(wèi)生行政部門或授權(quán)省級衛(wèi)生行政部門公布。這導(dǎo)致在未被定下類別之前，省一級政府職責(zé)被置于一邊，不利于屬地管理的優(yōu)勢釋放。建議立法修訂明確當(dāng)不屬于法定乙類以上的突發(fā)事件發(fā)生時，國家衛(wèi)生行政部門、省一級政府或授權(quán)的省級衛(wèi)生行政部門，均為突發(fā)事件的疫情公布義務(wù)人。

(圖片來源于健康中國)

2

關(guān)于傳染病的預(yù)警、監(jiān)測主體責(zé)任。17年之前，在反思;非典教訓(xùn)時，《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》起草人述及的;信息渠道不暢通，信息統(tǒng)計不準(zhǔn)確，反應(yīng)不快，應(yīng)急準(zhǔn)備不足等等問題，在此次疫情中依然不同程度的存在。其中，預(yù)警制度的監(jiān)測主體責(zé)任缺位是重要原因?！秱魅静》乐畏ā返?9條只規(guī)定了;根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢預(yù)測、及時發(fā)生傳染病預(yù)警的傳染病預(yù)警制度，但行政主體發(fā)布預(yù)警之前，尤其情況不明時，往往是由疾控機構(gòu)扮演認(rèn)定傳染病或突發(fā)事件的關(guān)鍵專家角色，其疏忽失責(zé)會直接導(dǎo)致預(yù)警決策的信息供應(yīng)不足。建議立法修訂明確傳染病或突發(fā)事件中疾控機構(gòu)作為監(jiān)測主體，以及其及時提供最新掌握信息的法定義務(wù)和問責(zé)機制。

3

關(guān)于寬容疫情信息非惡意的自愿性披露。反思李文亮事件，執(zhí)法機關(guān)面對虛假信息，應(yīng)充分考慮信息發(fā)布者和傳播者的主觀惡意和是否發(fā)生嚴(yán)重后果，保持必要的寬容。建議立法修訂在法定強制性信息披露義務(wù)之外，寬容非法定信息披露義務(wù)主體之外非惡意的自愿性信息披露，畢竟疫情沒有實際發(fā)生而被;謠言錯報的危害，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于疫情實際發(fā)生而被隱瞞的潛在危害。

(圖片來源于人民網(wǎng))

4

關(guān)于重大疫情信息披露的運作機制規(guī)定?！秱魅静》乐畏ā贰锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》雖然在疫情信息披露的機制上有一些準(zhǔn)據(jù)法意義上的規(guī)定，然而，此次疫情從首批新冠肺炎疫情病例發(fā)生、疑似病例增長和擴散、有關(guān)機構(gòu)的調(diào)查研究、疫情的集中暴發(fā)，整個過程的預(yù)警性信息、事實性信息、結(jié)論性事實是否得到及時、充分和完整的披露，仍然產(chǎn)生了較大爭議。比如，對確診病例的密切接觸者或可疑暴露者的醫(yī)學(xué)觀察信息;涉疫醫(yī)療、應(yīng)急和捐贈物資的定期公布信息;疫情期間經(jīng)營者的不正當(dāng)價格執(zhí)法信息;醫(yī)療就診床位、住院流程和藥品供應(yīng)的診療信息等，一定程度上損害了政府公信力，也影響到疫情的及時應(yīng)對。建議立法修訂應(yīng)明確界定疫情披露義務(wù)人披露信息的具體時限、路徑和方式、信息范圍，尤其要標(biāo)注預(yù)警、事實和結(jié)論三種不同的信息披露類別。

5

關(guān)于疫情不確定性信息的謹(jǐn)慎交待義務(wù)。目前，官方統(tǒng)計和數(shù)據(jù)科學(xué)相對保守。比如，新冠肺炎疫情期間的;確診;疑似;治愈;死亡等關(guān)鍵統(tǒng)計數(shù)字，受到醫(yī)療資源瓶頸的限制，只是實際疫情的一部分。這種不能反映全貌的信息披露不構(gòu)成《傳染病防治法》的;瞞報，但會造成民眾的麻痹及行為誤判。因此，需要向民眾坦誠政府公布數(shù)據(jù)背后的形成機制，幫助民眾了解官方數(shù)據(jù)與實際疫情之間的差異，甚至可以與民眾做一些對話式的理論說明和探討，借助權(quán)威專家學(xué)者的判斷作為參考。關(guān)鍵是要讓民眾意識到不能單純依賴政府披露的保守且可能低估的口徑來判斷疫情的嚴(yán)重性，而是要嚴(yán)陣以待，絲毫不能放松警惕。建議立法涉及后果嚴(yán)重、情況不明的;不確定性疫情公布，明確規(guī)定本著謹(jǐn)慎注意、從嚴(yán)從緊的原則，必須平行交待數(shù)據(jù)背后的形成機制。

6

關(guān)于;小顆粒度的高質(zhì)量疫情信息披露。當(dāng)前《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《政府信息公開條例》構(gòu)建的疫情信息公開機制，更多側(cè)重于提供疫情情況、防護知識、政府應(yīng)急和相關(guān)政策等相對比較粗糙的;政府信息，而事實上，公眾更需要權(quán)威、最新、最準(zhǔn)確與疫情密切相關(guān)的;政府?dāng)?shù)據(jù)，包括一線診療數(shù)據(jù)、資源及補充渠道數(shù)據(jù)、應(yīng)急動員和當(dāng)下短板數(shù)據(jù)、潛在病源遷徒數(shù)據(jù)等，也包括類似中科院武漢病毒研究所被質(zhì)疑之后全面篩查，以期能夠自證清白的反駁數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)的及時公布對科研機構(gòu)、醫(yī)藥公司及科學(xué)家等充分掌握疫情信息，盡快找到疫苗或特效藥具有重要價值。建議立法修訂明確重大疫情政府信息公開顆粒度應(yīng)當(dāng)更小，尤其是以具有;直接使用價值為導(dǎo)向，及時公布更為全面的政府?dāng)?shù)據(jù)，而不只是政府一般性信息，涉及個人隱私可以采取脫敏公布。

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關(guān)于重點疫區(qū)更多維、高級別的信息披露?！墩畔⒐_條例》第二章規(guī)定了信息的公開范圍。湖北作為重點疫區(qū)在新冠肺炎疫情信息公開上，針對尚未達(dá)到確診、疑似，只是限于醫(yī)療資源難以全部正式收治住院的大量潛在病源，在中央嚴(yán)令限期收治之后，又在;確診病例;疑似病例的診斷標(biāo)準(zhǔn)之外，特別添加了;臨床診斷這一標(biāo)準(zhǔn)，并以此作為方艙等非重癥、臨時醫(yī)療機構(gòu)的入院標(biāo)準(zhǔn)，無疑最大程度避免了分散式的潛在疫情蔓延。這一做法不是全國;一刀切，而是汲取疫情一定程度失控的教訓(xùn)，因地制宜地根據(jù)不斷變化的重點疫區(qū)情況，在不低于國家標(biāo)準(zhǔn)之上又;從嚴(yán)、從緊、從快的主動采取更大程度的信息披露，該經(jīng)驗值得充分總結(jié)。建議立法修訂允許和鼓勵重點疫區(qū)在法定的信息披露標(biāo)準(zhǔn)之外，根據(jù)有利于管控流動性、集中攻關(guān)醫(yī)學(xué)難題、協(xié)調(diào)各個地方行動等因素，以不低于法定信息披露標(biāo)準(zhǔn)為原則，采取更多維、高級別的結(jié)構(gòu)性信息披露。

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關(guān)于建立公共衛(wèi)生開源數(shù)據(jù)共享平臺立法?！秱魅静》乐畏ā返?2條規(guī)定了單位和個人接受疾控和醫(yī)療機構(gòu)的數(shù)據(jù)采集義務(wù)，第31條規(guī)定了公民的疫情報告義務(wù)，但是，針對公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)尤其是病毒、藥研、診療、疾控等數(shù)據(jù)的采集難、成本高、共享差等難題，需要進一步以沙箱式、清單式、場景式、端口式多源獲取，及時實現(xiàn);分對總的系統(tǒng)化匯聚式、;分對分的區(qū)塊鏈分布式數(shù)據(jù)存儲和共享，而重點又在于建立數(shù)據(jù)、制度、信用交錯的;開源公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的可發(fā)現(xiàn)、可訪問、可操作、可重用，以及形成疾控高可信的數(shù)據(jù)采集匯交、可控保存、開放目錄、分級管理、科研責(zé)任、利益衡平、保密安全的閉環(huán)機制，以解決類似疫情發(fā)生之初的;失德?lián)屨紨?shù)據(jù)發(fā)表論文、數(shù)據(jù)不達(dá)標(biāo)和重復(fù)采集率高、異構(gòu)多維數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析少、數(shù)據(jù)依賴研發(fā)和個人保存比例高等問題。建議立法規(guī)定衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)建立公共衛(wèi)生開源數(shù)據(jù)的共享平臺，重點建立重大疫情科研和防控的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)規(guī)范、專題數(shù)據(jù)庫或數(shù)據(jù)集。