制定《監(jiān)察官法》已經(jīng)被列入十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃?！侗O(jiān)察官法》的制定，對(duì)于建設(shè)高素質(zhì)監(jiān)察官隊(duì)伍，保障監(jiān)察官依法履行職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督管理具有非常重要的作用?！侗O(jiān)察官法》勢(shì)必涉及諸多復(fù)雜的關(guān)系和問題，在研究起草時(shí)，至少需要妥善處理以下五個(gè)方面的問題。

一、如何把握《監(jiān)察官法》的立法進(jìn)程和基本思路

十三屆全國人大一次會(huì)議制定的《監(jiān)察法》，是一部對(duì)國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)和基礎(chǔ)性作用的法律。在《監(jiān)察法》基礎(chǔ)上，還需要推進(jìn)《政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》等配套立法，將監(jiān)察法中原則性、概括性的規(guī)定具體化，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)體系，確保國家監(jiān)察工作在法治軌道上運(yùn)行?？傮w而言，制定《監(jiān)察官法》應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步推進(jìn)，不宜操之過急。

從時(shí)機(jī)層面考慮，監(jiān)察官制度在實(shí)踐中趨于穩(wěn)定，再通過立法將行之有效的經(jīng)驗(yàn)予以固化是最為適宜的。改革領(lǐng)域的立法通常是對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)固化，國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)至今已近三年，但監(jiān)察官制度卻是在監(jiān)察法中首次提出的，迄今尚未在部分地方或部門開展試點(diǎn)，在短期內(nèi)恐怕也難以形成比較全面、穩(wěn)妥、有效的經(jīng)驗(yàn)做法。倘若匆忙制定，可能導(dǎo)致法律內(nèi)容脫離現(xiàn)實(shí)，從而難以為預(yù)期的監(jiān)察官制度提供良善的規(guī)范和指引。

從立法思路層面考慮，制定《監(jiān)察官法》宜遵循;宜粗不宜細(xì)的思路，即只對(duì)相對(duì)宏觀和實(shí)踐中已經(jīng)明確的內(nèi)容作出規(guī)定;至于更為細(xì)致的內(nèi)容，可以先不做規(guī)定，經(jīng)過實(shí)踐探索后，今后可以通過修改法律的方式加以完善，以免規(guī)定過于細(xì)致限縮了實(shí)踐探索的空間，以及實(shí)踐突破規(guī)定的情形發(fā)生。

二、如何合理界定監(jiān)察官的范圍

監(jiān)察官的范圍也就是《監(jiān)察官法》的主要調(diào)整對(duì)象，是關(guān)系監(jiān)察官隊(duì)伍建設(shè)的重大問題。合理界定監(jiān)察官的范圍需要注意以下問題：

首先，推進(jìn)監(jiān)察官職業(yè)化建設(shè)，建立監(jiān)察人員分類管理制度。監(jiān)察官職業(yè)化建設(shè)不僅有助于提高監(jiān)察官隊(duì)伍的整體素質(zhì)，還能為監(jiān)察官依法履行職責(zé)、維護(hù)其職務(wù)權(quán)益提供更有效的法治保障，這也是在現(xiàn)行《公務(wù)員法》外再制定作為專門法的《監(jiān)察官法》的重要考量。應(yīng)當(dāng)注意到，監(jiān)察法為監(jiān)察官的職業(yè)化建設(shè)預(yù)留了空間，即監(jiān)察法在表述監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員時(shí)，分別使用了;監(jiān)察官和;監(jiān)察人員兩種不同表述。為此，可以借鑒司法人員分類管理的成熟經(jīng)驗(yàn)，將監(jiān)察人員區(qū)分為監(jiān)察官、監(jiān)察行政人員和監(jiān)察輔助人員等類別，建立監(jiān)察人員分類管理的制度。《監(jiān)察官法》就主要規(guī)定監(jiān)察官，其他監(jiān)察人員則可由國家監(jiān)委另制定管理辦法。

其次，如何將派駐(出)監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員納入監(jiān)察官的范圍。為實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察的全覆蓋，實(shí)踐中大量采取了監(jiān)委派駐(出)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的做法。這些派駐(出)監(jiān)察機(jī)構(gòu)通常被賦予了較為廣泛的監(jiān)察職權(quán)，基于;權(quán)職責(zé)相統(tǒng)一的原則，派駐(出)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人員原則上也應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)察官的范圍。然而，監(jiān)委派駐(出)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人員往往涉及公務(wù)員、參公人員、事業(yè)單位人員、國有企業(yè)職工等群體，倘若將上述人員均納入監(jiān)察官范圍，其身份性質(zhì)是否改變，如何界定?一些大型國有企業(yè)派駐(出)監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員還可能因監(jiān)察官身份導(dǎo)致其薪酬待遇大幅降低，無疑會(huì)對(duì)他們的工作積極性甚至隊(duì)伍穩(wěn)定性產(chǎn)生較大影響，那么應(yīng)當(dāng)如何處理?這些都是確定監(jiān)察官具體范圍無法繞過的問題。

再次，如何處理紀(jì)檢監(jiān)察干部;一身二職的問題。黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和國家監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公體制，統(tǒng)一行使黨的紀(jì)律檢查權(quán)和國家監(jiān)察權(quán)。在這種體制下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員通常是;一身兩職，既是黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員，也是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員。《監(jiān)察官法》作為國家法律，規(guī)范對(duì)象是監(jiān)察官。但監(jiān)察官還具有黨的紀(jì)檢干部身份，對(duì)此，需要根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和國家監(jiān)察執(zhí)法的具體情形，注意區(qū)分紀(jì)檢干部和監(jiān)察官的身份和職責(zé)，不宜以監(jiān)察官名義和法定職責(zé)從事黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作。此外，考慮到監(jiān)察官行使的監(jiān)察職權(quán)屬于國家權(quán)力，為鞏固統(tǒng)一戰(zhàn)線、加強(qiáng)民主監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)考慮由一定比例的優(yōu)秀黨外人士擔(dān)任監(jiān)察官。

此外，還應(yīng)當(dāng)在健全和暢通監(jiān)察官的;進(jìn)入和;退出渠道，避免監(jiān)察官成為一個(gè)相當(dāng)封閉的公務(wù)員群體，以致不利于監(jiān)察官個(gè)人的職業(yè)發(fā)展和整體的能力提升。

三、如何科學(xué)確定監(jiān)察官的任職條件

監(jiān)察官是履行國家監(jiān)察職權(quán)的公務(wù)員，是一類較為特殊的公務(wù)員，其任職條件是由監(jiān)察官的特殊身份和職責(zé)定位決定的?！豆珓?wù)員法》對(duì)公務(wù)員任職條件的規(guī)定，首先也適用于監(jiān)察官。基于監(jiān)察官具有的較強(qiáng)政治性、專業(yè)性特征，《監(jiān)察官法》在確定監(jiān)察官的任職條件時(shí)應(yīng)注意以下問題：

首先，對(duì)監(jiān)察法關(guān)于監(jiān)察人員業(yè)務(wù)能力的規(guī)定予以具體化。監(jiān)察法第56條規(guī)定，;監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)具備;具有良好的政治素質(zhì);熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)能力。既然監(jiān)察官屬于監(jiān)察人員的其中一類，且《監(jiān)察官法》以監(jiān)察法為制定依據(jù)，那么，《監(jiān)察官法》就監(jiān)察官任職條件作出規(guī)定時(shí)，自然應(yīng)當(dāng)包含上述業(yè)務(wù)能力的基本要求，對(duì)其予以具體化。

其次，應(yīng)當(dāng)將;具有法律專業(yè)知識(shí)作為監(jiān)察官的任職條件。監(jiān)察官在其工作中具體履行憲法和監(jiān)察法賦予的職責(zé)，其監(jiān)察執(zhí)法工作還與刑法、刑事訴訟法等重要法律密切相關(guān)，特別是在法治反腐的要求下，監(jiān)察人員特別是監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)具備與其職責(zé)相適應(yīng)的法律專業(yè)水平。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)將;具有法律專業(yè)知識(shí)作為監(jiān)察官的重要任職條件之一。當(dāng)然，目前《監(jiān)察官法》不宜一概將;通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格作為監(jiān)察官的任職;門檻。一是因?yàn)槟壳凹o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員中取得法律職業(yè)資格的比例非常有限，即便先前由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員，也并非人人具備法律職業(yè)資格;二是國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的考試內(nèi)容比較全面，而國家監(jiān)察工作所涉及的法律門類相對(duì)集中，主要包括監(jiān)察法、刑法、刑事訴訟法等法律，亦即相較于其他法律職業(yè)，監(jiān)察官運(yùn)用法律的涉及面要窄。為此，可以考慮針對(duì)監(jiān)察人員另行設(shè)置法律知識(shí)方面的統(tǒng)一考試，譬如由國家監(jiān)委組織實(shí)施;監(jiān)察執(zhí)法資格考試，監(jiān)察人員只有通過該考試方才具備監(jiān)察官的任職條件，而考試的內(nèi)容除了與監(jiān)察工作相關(guān)的國家法律法規(guī)外，還應(yīng)可以包括黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方面的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，或者另行組織;黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)資格考試，作為黨的紀(jì)檢干部的任職條件之一。

第三，按照;老人老辦法，新人新辦法的原則，做好法律實(shí)施前后的銜接。《監(jiān)察官法》應(yīng)當(dāng)對(duì)該法實(shí)施后新進(jìn)監(jiān)察官的學(xué)歷、法律專業(yè)知識(shí)等方面規(guī)定相應(yīng)的任職條件。對(duì)于已經(jīng)在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作較長時(shí)間的;老人，可以按照;老人老辦法的原則，在接受專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)并考核合格后，可視為符合上述監(jiān)察官的任職條件。

四、如何設(shè)定監(jiān)察官的稱謂與等級(jí)

為推進(jìn)監(jiān)察官的職業(yè)化建設(shè)，提高監(jiān)察官的職業(yè)責(zé)任感、使命感和榮譽(yù)感，有必要根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，創(chuàng)制具有中國特色的監(jiān)察官稱謂與等級(jí)，這里有兩個(gè)方面需要予以考慮：

其一，監(jiān)察官的稱謂不宜盲目類比和追求;創(chuàng)新。中國古代;御史大夫等監(jiān)察官吏的稱謂，以及;監(jiān)察專員等其他國家和地區(qū)監(jiān)察官員的稱謂，與我國國情特別是中國特色社會(huì)主義監(jiān)察體制不相符，大多不具有參考借鑒的價(jià)值。鑒于監(jiān)察法已有;監(jiān)察官的規(guī)定，即可以據(jù)此統(tǒng)一稱為;監(jiān)察官，無需另外造詞。同時(shí)，鑒于法官檢察官中;大法官、;大檢察官的稱謂具有非常明顯的與國際通行稱謂接軌的意味，而域外也并沒有相應(yīng)的監(jiān)察官稱謂，因而監(jiān)察官中不宜類比設(shè)置;大監(jiān)察官層級(jí)的稱謂。

第二，設(shè)計(jì)層次合理的監(jiān)察官等級(jí)。建議監(jiān)察官等級(jí)與公務(wù)員法確定的公務(wù)員職級(jí)和級(jí)別相對(duì)應(yīng)，同時(shí)可以借鑒法官和檢察官等級(jí)的劃分，將監(jiān)察官的等級(jí)分為：首席監(jiān)察官，高級(jí)監(jiān)察官、中級(jí)監(jiān)察官和初級(jí)監(jiān)察官(各設(shè)一至四級(jí)不等)、助理監(jiān)察官等，并將其等級(jí)與其所享受的各種待遇掛鉤。

五、如何規(guī)定監(jiān)察官的產(chǎn)生方式和任免程序

監(jiān)察官如何產(chǎn)生、通過何種程序進(jìn)行任免，也是研究制定《監(jiān)察官法》時(shí)需要注意的重要問題，根據(jù)我國人民代表大會(huì)制度的根本政治制度，以及國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法法律地位，建議注意以下兩個(gè)方面：

首先，監(jiān)察官的產(chǎn)生方式應(yīng)當(dāng)包括考試、考核、選舉或任命?？梢钥紤]規(guī)定初任監(jiān)察官，采取專門考試、擇優(yōu)錄取的方式產(chǎn)生;一定等級(jí)和級(jí)別以下的監(jiān)察官和非領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)察官，根據(jù)考核結(jié)果、選舉或任免決定確定其相應(yīng)的監(jiān)察官等級(jí)。根據(jù)憲法和監(jiān)察法規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，副主任和委員由本級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)主任的提名任命，屬于經(jīng)同級(jí)人大選舉或人大常委會(huì)任命產(chǎn)生的監(jiān)察官。

其次，除各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任和委員外，其他監(jiān)察官的任免是否需要同級(jí)人大常委會(huì)決定任免是需要予以嚴(yán)肅考慮的問題。法官法和檢察官法規(guī)定，審判員、檢察員由院長、檢察長提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任免，這種任免程序可以有效提升法官、檢察官的正當(dāng)性，契合一切權(quán)力屬于人民的憲法精神。然而，監(jiān)察官的任免是否適宜采行這套程序卻面臨;兩難：根據(jù)憲法和監(jiān)察法的規(guī)定，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與同級(jí);一府兩院一樣，由同級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，據(jù)此，監(jiān)察官由同級(jí)人大常委會(huì)任免是符合人民代表大會(huì)制度和監(jiān)察機(jī)關(guān)憲制地位的;相應(yīng)地，目前各級(jí)人大代表、常委會(huì)組成人員已經(jīng)被監(jiān)察機(jī)關(guān)納入監(jiān)察對(duì)象范圍，倘若監(jiān)察官由同級(jí)人大常委會(huì)任免，那么是否會(huì)導(dǎo)致;權(quán)力對(duì)沖，一些地方人大常委會(huì)組成人員是否可能借此牽制監(jiān)察機(jī)關(guān)的履職活動(dòng)?如果由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行負(fù)責(zé)任免，又會(huì)否因其封閉性而引發(fā)其他國家機(jī)關(guān)和公眾輿論的質(zhì)疑?對(duì)此，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡各方面因素，作出合法合理的安排。